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专家称上海户籍新政影响面小 称不上制度改革

核心提示:中国人民大学社会学系副教授陆益龙认为,上海近日出台的户籍新政,某种意义上是具体操作过程当中的一个补充,但很难说是一个改革。在他看来,上海的户籍新政不是朝着户籍制度改革的方向去改,是仅仅是一个措施而已。

  东方网2月25日报道 CCTV《新闻会客厅》2月24日播出《上海“户籍新政”能否撬动“户改”坚冰》,以下为节目实录:

  李小萌:欢迎来到《新闻会客厅》。上海的户籍制度松动了,而关注这件事的人大大超出了上海市的范畴,人们在关心所谓的上海户籍新政,是不是会启动中国大城市的户籍制度改革。今天我们请到的嘉宾,中国公安大学治安系教授王太元,欢迎您。旁边一位是中国人民大学社会学系副教授陆益龙,也欢迎您。先通过一个短片了解一下,这次上海户籍制度改革的大致内容。

  【上海“户籍新政”出台】

  解说:备受关注的上海居住证满七年,转户口试行办法昨天开始试行,试行期为三年。办法中规定,持上海市居住证满七年,参加上海市城镇社会保险满七年,依法纳税,有中级以上专业技术职务,或技师以上职业资格,无违法记录者,可申办上海市常住户口。此外,为吸引优秀人才落户,办法规定,在上海市做出重大贡献,并获得相应奖励,或者在上海被评为高级专业技术职务,或高级技师专业,工种与所聘岗位相符的,可不受时间及参保年限限制。上海现有常住人口约1900万,其中约600多万人没有上海户籍。改革开放30年来,上海先后多次调整户口迁移政策,这次改革被称为上海第四次户籍制度改革。第一次是1994年2月1日,上海正式实施上海市蓝印户口管理暂行规定,外来人员只要在上海买下一定面积的商品住宅,就可以申请蓝印户口。到2002年蓝印户口停办。八年间,有42万人通过购买房子取得上海户籍。2005年,上海推行引进人才工作证,一部分在沪工作的外地人通过这条绿色通道了走进了上海。第二次是2002年6月起,上海推行上海市居住证制度,持证者在创办企业等方面享有相应市民待遇。持证人在子女教育、福利待遇等方面,享有一系列的优惠政策。第三次是从2004年10月开始,实施上海市居住证暂行规定,将居住证的适用对象从原来的人才引进扩大到所有的上海进入稳定职业和稳定住所的外省人员都可以申请,也享有更多的市民待遇。

  【演播室访谈】??

  李小萌:上海的第四次的户籍制度改革大致内容我们通过一个图表,再跟两位梳理一下,来看一下。上海市外来人口大约是600万,符合这次条件的,我们从大到小范围逐渐缩展,首先要持有居住证,然后这个居住证持有满七年,接着是参加社会保险满七年,还有足额缴纳所得税,以及具有中级技术职称,并且没有违法犯罪记录等等。当然还有一些激励条件,比如说七年如果是做出贡献了,获得了奖,在特殊岗位上可以不受年头的限。还有就是如果你的个人收入到一定标准,企业投资到一定标准,解决就业到一定标准,不受第四条技术职称的限制。先听听两位对具体这些做法一个评价。

  王太元:具体做法我没有太大评价,我觉得上海吸引人才,所采取的户籍制度变革,其实没有几次不几次的,从80年代一直在做。这一次的动作,我个人认为更早的连续性是它1992年引进人才,办理居住证这个制度延续下来的,然而1998年以后,他们变成了办理人才居住证,但是随后扩大了范围,2002年以后变成了人才居住证,2004以后年变成整个居住证。

  李小萌:所以从您的说法来看,它的目的并不是为了改革户籍制度,而是为了引进人才?

  王太元:对,所以我说我们不要把一切事务管理领域的改革都叫户籍制度改革。

  李小萌:您觉得这次准确说法是上海为了引进人才做了新的举措是吗?

  王太元:所以你看上海是由人事制定的,然后题目叫什么呢?他是专业技术人员,你看得出来,当然还包括增加就业多少,投资多少,那是附带的。

  李小萌:由什么样的部门来承办,来发起,是属于户籍制度改革呢?就是穿跟您同样制服的这个部门?

  王太元:不是,包括他所进行的,穿警察制服所进行的,也未必就是户籍制度。

  李小萌:我们听听陆教授的想法。

  陆益龙:我认为上海这次改革,它唯一新意的地方就是有一个居住证,像户籍转移的过程,这是它比以往新的地方。

  李小萌:您认为这是不是一次户籍制度的改革呢?

  陆益龙:我想某种意义上它是具体操作过程当中的一个补充,但是很难说是一个改革。我们说改革一定是向前进的方向去改革,但是这种做法在我看来,我个人认为,它不是朝着户籍制度改革的方向去改,是仅仅是一个措施而已。

  李小萌:但您刚才也讲到这种细微的进步,这个进步体现在哪儿?

  陆益龙:它有一点松动,我认为户籍的改革,最终的就是要方便人民群众的生活,不是方便一部分人的生活,所以这个改革在某种意义上它还是不能算是一个改革的信号。

  李小萌:我们也来听一听有可能会改变他的生活,方便他生活的部分人,他们做何反应。我们现在要电话连线的是上海张江集团有限公司副总经理殷宏。殷总你好。

  殷宏:你好,主持人好,观众朋友们好。

  李小萌:我们知道您所在这种算高科技园区,应该是属于这一次户籍制度改革,所谓的户籍制度改革受益人群集中的地方。在园区当中,大家有怎样的反响?

  殷宏:应该来说上海新的户籍政策出台以后,园区的这些企业里面人才都非常的多,因为张江高科技园区1992年成立,是一个国家级的高科技园区,在1999年上海市委市政府实施聚焦张江战略以后,我们已经形成了包括集成电路、生物医药、软件三大主导产业,你在硅谷能看到一些产业在张江都能看到,随着三大主导产业的发展,包括像文化创业、金融信息的服务、现代能源这些新型产业也在不断发展。

  李小萌:这些产业当中从业者渴望户籍的人数有多少,占的比例很大吗?

  殷宏:我大概跟您介绍一下,高科技园区里面,我们现在的从业人口大概有13万人,其中有80%是大学毕业的学生,有80%是35岁以下的工作人员。这个里头它有非常多从全国各地包括全世界各地来的人才,他们有很多人都持有居住证,在上海已经工作了相当长时间,他们也非常愿意融入到上海这个社会当中,同时他们也为上海的经济发展做出了非常多的贡献。但是,因为上海在前期的时候人才的引进,包括户口控制得相对比较严,这些人才一直没有办法,可能受各种各样的因素,他们没有办法取得户口。实际上他们家庭已经在上海了,在这里已经生儿育女了,所以他们非常有一种迫切的需求,可以融入到上海这个城市环境当中,要不然他们总觉得好像没有上海人的一种自豪感,他没有这样的想法。

  李小萌:在面对这次的政策,还有不少的一层一层限制条件,看到这些条件以后,大家的反应怎样呢?

  殷宏:应该来说,在这个当中能够解决相当大一部分人群在户籍上的诉求,所以说在这个当中,大部分人还是对这个政策持非常欢迎的态度,当然一个政策的出台不可能覆盖到所有人群。

  李小萌:殷总,我想请问一下,您本人是上海人吗?

  殷宏:我是上海人。

  李小萌:作为本地人,看到这样的一个制度,是怎么样的一个心态呢?

  殷宏:我觉得非常好,因为实际上上海要建设四个中心,要建设高科技的产业,它需要吸引全国或者全世界的人才到这里来工作,才能更好地推动上海的经济发展,应该说本地的人群还是对这个政策持有非常正面的,积极的想法。

  李小萌:但毕竟会也更多人进来分享城市有限的资源。

  殷宏:应该不会,因为这些人群实际上,现在的政策设计一些年限,这些人在七年一直在为上海做贡献,所以说他们更多的可能是为上海的建设,经济建设添砖加瓦。

  李小萌:如果希望这个制度步子大一点,您觉得哪一条限制条件是可以取消比较好?

  殷宏:如果直接说这个问题还是稍微有点困难,因为这个政策刚刚出台,它的细则包括它最终如何来实施,现在还没有非常鲜明的条款。所以应该来说,应该是在它所有细则在操作一段时间内,我认为这个政策最好有反馈的机制。在一定的时间内,经过运作以后,再怎么样来完善这个政策。

  李小萌:好的,谢谢殷总。听过刚才殷总的这种,不管是等待户口的人的反应,还是作为上海本地人的反应,两位有何评价?

  王太元:我刚才说了,如果说它从一个改革措施来讲,我还是认可的,我也同意陆先生的说法,但是我认为它应该说开辟了一个特殊的绿色通道,或者叫阶梯。它终于把我们长期当作分隔管理的暂住人口和常住户口之间架起阶梯,让有些人经过合法的努力,达到有些条件以后,能够把暂住身份变成常住状态,而这在以前是没有过的。这个事情去年的深圳搞居住证的时候我就评价过,既然你有了临时登记户口,户口暂住登记,有了短期居住证再加一个户口,为什么不在这四个之间架起一座可以自然升级阶梯呢?

  李小萌:同时我们也看到这个政策是试行三年,这个试行期的界定是可以分析出政府有怎样的考虑或者是顾虑吗?

  王太元:刚才那个经理已经说了,这样的东西出来以后,比如说制定者最初的想法或想达到的目标有多远,与人民群众的需求和他们的心理需求到底有多大的距离,实际上还可以继续调试的。

  李小萌:刚才两位都说这个政策主要目的为了引进人才,就是这么一个单一的目的吗?

  陆益龙:我想每一次地方政府在户口方面的一些改革,其实都是为地方发展而服务的。像这一次上海户口的新政,在我看来它影响面是非常小的,其实它可能和我们大多数人的期望是完全不一样,所以我们大多觉得这个可能会挑动户籍改革的金边之类的,实际上可能和我们的愿望是相差很远的。因为这个仅仅是一小部分的,非常少。比方说这个居住证,有多少人能拿到居住证呢?然后又加上五个条件才能够转户籍,其实影响力是非常小的,所以试行不试行三年都无所谓。

  李小萌:听了演播室两位嘉宾的观点,可能观众朋友你们觉得有些意外。等一下我们会连线这一位,他曾经过关于这次户籍制度改革课题研究,看看他的观点有什么不一样。刚才我们所的怎么样能够让户籍制度改革成为一个真正意义上的户籍制度改革,您觉得哪些改变才是属于我们大家以为的那种改革呢?

  王太元:我个人一直是说户籍制度改革最关键的一个思路是什么?把计划经济时期,不适当附着在户口上的诸多社会政治利益把它剥离开来,让户口回归到社会公共信息管理的轨道上去,让其它企业自己去依法分配社会资源和社会权利。如果这样剥离了,我们的户籍制度变革就会走得比想象的,比目前看见的更快、更有效。

  李小萌:两位对这一次的消息评价不是那么的高,但是会不会起到一定的推动作用呢?难道说一点作用都起不到吗?

  陆益龙:我认为户籍改革也不一定就是上海这一次出台这样一个措施。因为党中央、国务院其实一直在关心、关注户籍制度改革。从十七大我们也可以看到,我想这个决策层会把下一步中国改革的目标,会定在一个城乡体制改革,这个城乡体制改革当中,其实很观关键的一个制度性安排就是户籍制度。因此可以说,可以把上海这次户籍改革作为一个尝试,未来的中国户籍制度改革,第一点我认可王教授所说的,一定要把粘附在户口上一些附加值要剥离出去。第二,必须要从中央政策统一的立法角度,不是让地方政府去做一些改革,因为地方政府做的改革只是有利于地方。我们户籍改革就是要追求一个社会协调发展、公平的发展。我一直认为我们户籍改革一定从依法层面上开始,要从全国一盘棋这个角度去做。

李小萌:其实在二十多年以前,户籍制度改革已经启动了,中间经历了很多的波折,也有很多尝试,也有很多尝试失败了。我们通过短片了解一下,中国户籍制度改革究竟都经历了什么。

  【中国户籍改革风雨路】

  解说:我国户籍制度改革随着社会和经济的发展也在不断地改进,特别是近20年来推进很大。1992年,国家就成立户籍制度改革文件起草小组,并于1993年6月草拟出户籍制度改革总体方案,提出了包括取消农业、非农业二元户口性质。统一城乡户口登记制度,实行居住地登记户口原则。以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源等主要生活基础为基本落户条件,调整户口迁移政策的改革目标。河北、辽宁、山东、广西、重庆等十二个省、自治区、直辖市近来取消了农业户口、非农业户口二元户口性质划分,统一城乡户口登记制度,统一为居民户口,为推动改革政策顺利实施,12个省、自治区、直辖市公安机关主动配合民政、劳动保障、计划生育、教育等部门调整相关配套的经济社会制度。北京、上海两市也已下发了本市农业人口转为非农业人口实施意见,放宽了条件的限制。如今在我国许多地方展开新一轮户籍改革,有一个共同点,便是以城乡一体化为目标。通过全面推进改革,打破原有的城乡二元社会结构,建立城乡统一的户籍登记管理制度,户籍制度改革本身不复杂,但复杂在户籍制度之上的相关社会经济政策,以及由此形成的社会利益分配格局却是错综复杂的。不研究解决相关的社会经济政策问题,不破除各种壁垒,户籍管理制度改革将难以全面稳步推进。

  【演播室访谈】??

  李小萌:户籍对每一个人来讲,究竟意味着什么?我们来看看在我们一生当中如果你不是这个城市的人,又在这个城市生活,哪些关键人生瞬间,人生的关键时刻都和户籍有关,来看看这个图,可能我们会慢慢理解,为什么户籍改革这么不容易。我们说有一个叫小张的小伙子,他来到了一个城市,他要经历从找工作、租房、买房、结婚、生子、孩子上学、做生意,并且买房子、买车,到人老、到人走整个的历程当中,两位帮我们做一个分析,有没有哪个环节不用考虑户籍的事?

  王太元:不考虑户籍登记管理是绝对不可能的。

  李小萌:这里边每一个环节都相关。

  王太元:只要你的生产生活活动必须进入公共范围,就必须要有。

  李小萌:我们说细一点,像找工作。

  王太元:找工作,你是谁,谁敢用你,没有第三方进行户口登记,进行辨认的话,我冒充你行不行。

  李小萌:租房、买房。陆教授,租房买房。

  陆益龙:目前现在租房买房似乎在有些地方户口关系不是很大,但是户口的证明是非常必要的。

  李小萌:会让你提供一个证明,证明你是一个不错的人。

  陆益龙:对,在哪个地方的,知道你是哪个地方的人。

  李小萌:有出处。那结婚、生孩子、孩子上学就不用说了。

  王太元:太简单了,没有这些相应的证明,而且证明相关的信息,你没办法结婚,也没办法生孩子。

  李小萌:像我的同事家在外地的,要结婚跑回老家去请假要回去。生孩子跑回老家要计生请假跑回去,反复好几次。

  王太元:这才是该改革的。

  陆益龙:说到这个问题我想说,真正一个的地方政府要为人民做一些事情,就是你刚才谈到这个问题。

  李小萌:失业了,是不是本地人,户口在不在这个城市。

  王太元:目前就有关系了,目前我们从50年代,过去开始起,它就不是由就业决定户口,而是由户口决定就业了。结果,你要找工作,那就看有没有本市户口,其实这是没有道理的。劳动法从来没有规定地域歧视,为什么找工作你要写上本市户口这四个字呢。

  李小萌:现在是不是有这个要求的,不少的企业可能会放宽多了?

  王太元:那可能是外企、私企。凡是我们所说的铁饭碗,以前的还是不行。

  李小萌:像生病了。

  陆益龙:生病了肯定是,像医疗保险这些东西,你都是在户籍所在单位。然后,尤其现在各种各样医疗改革,它都是和户籍挂钩的。

  李小萌:像做生意呢?出国呢?

  陆益龙:做生意出国吧,尤其是出国,你必须到户口所在地去办签证。

  李小萌:这是一个不便利。做生意如果不是本地的人,除了不便利以外还有其它的制约吗?

  王太元:做生意好像本身和户口关系不大。

  李小萌:买车。

  王太元:买车的问题我跟你解释,大多数人搞错了,如果你是不需要进行按揭,买车买房没有任何问题。现在买车要证明身份是没有问题的。买车以后要上各种牌照,这个要户口,而不是因为要户口指标。

  李小萌:像人老了,养老保险制大家可以想想象。我看到这个图上,怎么还写了一个人走了,在一个城市当中外地人走了和本地人也是不一样的。

  王太元:我不知道什么意思。

  李小萌:离开我们生活的世界了。

  王太元:走是不是你刚才说那个意思。如果说那个意思,其实要管的。

  陆益龙:这个待遇肯定是不一样的。

  王太元:我举个例子,成都有一年查出来3700多死了五年以上的人继续占用着社会保障部分。

  李小萌:像我们说的这些,一个外地人在城市有这么多不便利,是本地人和外地人之间,这一系列折合成钱,大概是多少钱都算不出来吧?

  王太元:这里面有一个问题回避一下。你说的不便利,登记办理手续的时候,他和本地人是一样的。只不过,你刚才说错了一个问题,它为什么要回到本地去办。其实按我们现有的信息,社会信息化建设的步伐,我们可以实现我个人就认为可以实现异地取得信息办理,不一定要回去。在这个意识上不是户口就不方便,我们说的不方便是凭户口决定你有没有资格这个,外地人的歧视。

  李小萌:如果这些不方便,或者说户口差异没有了,有没有户口,户籍制度本身的价值也就可想而知是什么样一个结果了。我们想讨论是户籍制度改革,究竟从户籍本身改起,还是从我们一步一步的环节各个击破,哪一个更加直接有效?

  王太元:所以这是一个两难问题,真正的户籍制度改革是我们刚才说的。登记、收集、确认、提供这些人口基本信息的行政管理,它该怎么样依法科学的做得更好,更服务群众。但是我们现在讨论户籍制度的改革,其实能不能通过户籍拿到更多社会权益,如果这样,与户籍制度改革狭义的意思根本就不沾边。

  李小萌:好,现在我们电话连线一下复旦大学社会发展与公共政策研究学院院长彭希哲,彭院长您好。

  彭希哲:您好,主持人好。

  李小萌:不知道我们前面的节目您有没有听到,我们演播室两位来宾对这一次上海户籍制度新政的评价,觉得它其实还是一个引进人才的方法,而称不上是一个户籍制度的改革,您的观点是怎样?

  彭希哲:我的观点和两位嘉宾不完全一样,我觉得这一次上海的户籍制度改革是一次户籍制度改革,它最重要意义是打开了户籍改革一条新的通道。就像王太元教授说的,它尽管现在口子不大,但它毕竟与以往的,或者统一城乡户籍试点不同,它是试图用一种社会成本比较低,改革造成动荡比较小和社会融合的收益更大,这样一种方式,把居住证和户籍直接连接起来,而这个连接它应当是具有间接式改革的典型,对于特大城市的户籍的改革,它应当具有重要示范性的意义。

  李小萌:刚才王教授说了,真正意义上的户籍制度改革,是让几乎是所有人能够受益或者是公平对待,而这一次改革是部分人,甚至是小部分人,所以它不应该算是一次户籍制度方面的改革。

  彭希哲:我自己的观点就是说,首先,整个中国户籍制度改革,它应该是一个渐进的改革。户籍制度,刚才两位嘉宾也都谈到,它实际上负载了太多的社会福利和社会的权利,如果我们希望在非常短的时间之内,把这些权利和福利都全部剥离开来,这是不现实的。所以我自己认为,中国的城乡二元社会的结构是一个长期的历史过程,它是包括户籍制度、城乡社会保障制度、劳动就业制度、教育制度、医疗卫生制度等一系列改革过程,而户籍制度只是中间单独的一项改革,它不可能取得完全的成果,而必须是综合配套的改革才能发挥作用。但在这整个过程中间,我不能等到其它的制度都改好了,我才来改户籍。所以在这个过程中间,渐进式的改革,包括像上海这样的,把居住证和户籍联系起来,应当是具有示范性的重要的性质。

  李小萌:好,关于这个观点的分析,一会儿我们请王教授回应。我也想知道这个制度在进行课题研究的时候,您也是成员之一,在整个制度细则当中,哪一个是当时争议比较大的?

  彭希哲:实质上在这个过程中间,应当讲是就是说这些规定,这些具体的条件。因为确实像两位嘉宾说的,因为这个制度不仅仅来说,它的第一出发点叫引进人才,在引进人才过程中间,当然就是说哪些是人才,这些就是有争议。有哪些具体条件应当让这些人来落户。因为在上海现在将近有450万是领取了居住证的人口,当然在上海有一部分,大概有四十多万是人才居住证,另外有390万,将近400万是一般居住证。在这个过程中间,当然我们可以看到,最后出来的文件规定,比如说你要有七年参加城镇的社会保险,大家知道上海对一般的流动人口,对民工来说,他只参加综合保险,他不参加城镇社会保险。

  李小萌:现在预估出来受益的人,大概是怎么样的一个数量?

  彭希哲:如果说原来是领取人才居住证,这部分人群大概就是四十多万,五十万人口左右。

  李小萌:这是在多长时间内解决这四五十万人的户口问题?

  彭希哲:这个实际上,大家注意到在户籍规定中间,它是到实际上是总量调控,然后是轮候制度,所以这个实际上对上海市政府来说,它需要有一个制度的安排,实际上需要对上海总量的调控,需要有一个具体的规则。

  李小萌:好的,谢谢彭教授。王教授,您可以回应一下吗?

  王太元:我需要回应的是你的说法。

  李小萌:我说错了?

  王太元:对。我说的是,我们要的改户籍制度是登统计这些人口信息的部分,而户籍制度它本身并不该去分配资源,取得社会权利的部分。

  李小萌:刚才彭教授的观点您都认同吗?

  王太元:对,我都认同。 (本文来源:东方网 )

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