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隐藏在雪灾背后的户籍制度

傅蔚冈/中国南方普降大雪,全国各大火车站、机场都出现了大面积的旅客滞留现象,广州火车站一度出现80万人的滞留。为何会有这么大面积的滞留?一般认为是因为南方的雨雪天气,且南方各省市普遍缺乏抗击大雪的经验,因此出现此种现象是在所难免。
但是,这样的分析还仅仅停留在表面,并未触及到问题的深处。

我们可以预见,如果在一个月前就出现这样的大雪,根本不会出现这么多的旅客滞留现象。那时候春运尚未开始,在外奔波的外来务工人员尚未踏上回家的征途。也许,天寒地冻会造成交通不便,但是由于人流较小,绝不会造成现在这样的灾难性后果。南方十几个省市的暴风雪只是近十年以来春运危机的一次集中爆发。 面对春运困局,从中央到地方各级政府的决心不可谓不大,办法不可谓不多:从提高运力到使用价格杠杆,但是各种手段用尽却发现春运所要运输的旅客却越来越多,每年增长的运力还是无法满足增加更快的人流的需求。每年春运时刻,外来务工人员为了一张火车票彻夜排队、列车工作人员由于加班加点而连续工作不曾休息,到头来却换得旅客不满意、列车员不舒心和铁道部亏损,唯一开心的可能是那些可以凭借春运而大发横财的铁道部内部蛀虫和在售票大厅外游走的黄牛。

从供给上来分析,在长时间段来看,由国家财政独力承建的铁路运输会严重限制铁路的供给,因为无论在什么国家,都需要控制公共支出,这从总量上限制了铁路的建设。据铁道部的数据显示,我国铁路网密度相对较低,每万人仅拥有铁路0.57公里,人均不足一只烟的长度,在世界上排100名以后;每万平方公里国土拥有铁路78公里,在世界上排60名以后。此外,客货混跑、技术标准低,客货矛盾日益尖锐等因素都加剧了运力高峰时期的紧张程度。要解决这一问题,就必须将铁路建设的投资体制放开,以解决这方面的资本紧张。

从需求上分析,除了国家对铁路价格进行最高限价,强化了供小于求的局面以外,还有着更为深层次的原因。已经有为数众多的专家和学者指出,中国的春运制度,本身就是一个畸形经济制度下的产物,是中国目前“只允许劳动力自由流动、不准许人口自由迁徙”(张曙光语)的做法导致了每年数十亿人口全国范围内的流动,导致了每年春运火车站内万头攒动的“盛景”。春运表面上是和一年一度要回家过年的习俗有关,但根源恐怕是外来务工人员由于不能够取得所在地的户籍,不能够将家人接到他所在的城市一起生活而不得不在工作地和户籍地来回奔波所致。

在这种情况下,即使考虑提高供给,恐怕也很难解决问题,近几年的春运道路客流量快接近20亿人次,这已经是世界之冠,无论是哪个国家面对如此庞大的人群,都将是一个不可完成的任务。因此问题的症结在于,政府在解决问题的时候一开始就开错了药方,我们只想到要将在外务工的人员送回家过年,但是却没有想过让外来务工人员在本地安家落户。可以预见的是,随着市场经济的发展,人口流动的数量只会是越来越多,范围也会越来越广。在短期之内单纯地寄希望于提供运力来缓解日益增长的人口涌动潮可能是不切实际,唯一可行的是通过降低人口集中流动的方式,可能会起到减缓春运压力的效果。

如果是要减缓春运中人口的大规模流动,势必要对当下的户籍制度作根本的改进。户籍制度原本就是计划经济的产物,其目的是为了控制农村人口在全国范围内的流动。而今市场经济是要求人财物在市场的基础上自由流动,但是户籍这一制度却阻碍了人口的有序流动,导致了每年一度的蔚为壮观的全球罕见的人口流动潮。如果当下中国取消了户籍等限制外来务工人员在本地落户的制度,春运还会成为难题么?我们还会畏惧雨雪天气在春运时期的威胁么?因此,有没有勇气让外来务工人员在本地安家落户、融入当地的生活,就成为解决春运问题的核心。

2008年南国这场大雪引发的灾难,政府面对暴雪应急体系失灵只是表面现象,实质上拷问的是隐藏在春运背后的户籍制度。引发春运的户籍制度一日不消失,那么这样的春运危机还会重现。因此,政府需要学习的不仅仅是如很多评论者所说的向北欧、日本等国家的面对暴风雪的应急体系,更重要的是要向那些成熟的市场经济国家学习他们如何实现城乡一元。这恐怕是当下这场大雪所要留给我们最大的难题。

(《公民》第12期。作者为上海金融与法律研究院规制研究所所长)

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